Pour une lecture systémique de l’article 146 du code électoral au Bénin

 

En démocratie, le droit électoral exprime une part de la quintessence de l’architecture démocratique d’un État. En organisant et en structurant la concurrence politique, le Code électoral vise ( devrait viser )  la construction d’un espace politique d’égalité et de liberté, avec un double agenda de réunion de la pluralité et de la légitimité démocratique selon des principes dont la rupture expose à l’exclusion.

Alors que des élections générales sont annoncées pour 2026, le landerneau politique béninois est agité, voir troublé par la persistante contestation du code électoral né de la réforme du système partisan, sur plusieurs points. L’un des plus vifs porte sur les dispositions de l’article 146 du Code électoral, telles que modifiées par la loi n° 2024‑13 du 15 mars 2024. Il s’agit précisément de l’imposition par le législateur d’un seuil d’éligibilité des listes concurrentes à la représentation parlementaire.

Comment comprendre et évaluer ce mécanisme d’éligibilité à l’attribution des sièges instauré par l’article 146 du Code électoral ?

Jusqu’à présent, une compréhension facile, raisonnée et mesurée a été dégagée par divers acteurs   ( Universitaires, Société civile, Confessions religieuses, Partisans) tendant à montrer que le seuil, notamment en absence d’accord de coalition, est exagéré et porte les germes d’une crise de légitimité.  Mais, un point de vue divergent a émergé, sans doute animé par la bonne foi, mais fondé sur une interprétation littérale, partielle et isolée de l’article 146. Cette lecture soutient que, le seuil d’éligibilité étant établi selon un critère local, il n’aurait aucune incidence sur la répartition nationale des sièges et, par conséquent, ne serait pas de nature « crisogène ».

Une interprétation tenant compte de la lettre et de l’esprit de l’article 146, mais aussi de la systématique du code électoral au regard des enjeux démocratiques, propose de constater que l’article érige un seuil d’exclusion national fondé sur un critère local (I) , tout en ouvrant, par l’exception des accords de gouvernance, une porte partielle à une flexibilité stratégique, non exempte de critiques (II).

 

 

I- Le seuil d’exclusion nationale fondé sur un critère local

 

L’article 146 du Code électoral, dans sa nouvelle formulation, impose une exigence préalable à toute attribution de sièges parlementaires : atteindre un seuil minimal de suffrages exprimés. Avant de constater qu’il s’agit d’une mesure d’exclusion (B), il importe de dissiper le malentendu à propos de cette disposition ( A).

 

A-   Un malentendu principal : la confusion entre seuil local et répartition nationale

La première phrase de l’article 146 nouveau est sans ambiguïté : « Seules sont éligibles à l’attribution des sièges, les listes ayant au moins vingt pour cent (20 %) des suffrages valablement exprimés dans chacune des circonscriptions électorales législatives. »[1]

De cette prévision, nul besoin d’une analyse sémantique de l’expression « chacune des circonscriptions électorales législatives »  pour comprendre qu’il s’agit pour les différentes listes d’obtenir dans chacune des circonscriptions, « 20 % des suffrages valablement exprimés », avant toute prétention à « l’attribution des sièges ».

Sans prudence, certains ont pu conclure que le législateur entendait exiger 20 % des suffrages valablement exprimés, comme condition d’attribution des sièges au niveau de chaque circonscription électorale législative. Il n’en est rien. Une telle lecture méconnait le fait que la répartition des sièges n’est pas effectuée au Bénin circonscription par circonscription, mais « au plan national », en accord avec le principe constitutionnel selon lequel « Chaque député est le représentant de la Nation tout entière (…)»[2] ainsi qu’aux articles 81 nouveau et 153-1 de la Constitution.

Selon l’article 81 nouveau de la Constitution, « La loi fixe (…) le minimum de suffrages à recueillir par les listes de candidatures au plan national pour être éligibles à l’attribution des sièges (…). L’article 153-1 dispose par ailleurs  que  « seules les listes ayant recueilli un minimum de suffrages exprimés au plan national pour chacune des élections sont admises à l’attribution des sièges. Ce seuil est fixé par la loi. »

La constante de ces deux dispositions, c’est que le constituant impose que le seuil d’éligibilité à la représentation parlementaire soit mesuré au plan national. Mais à quoi retourne l’expression « plan national » ?

À première vue, on peut estimer que la mesure du seuil au plan national  ( le « national » étant pris comme une unité) prévue par la constitution pourrait se faire à travers la moyenne de l’ensemble des suffrages exprimés dans toutes les circonscriptions électorales législatives. Ainsi, si le seuil fixé par la loi est de 20%, les listes éligibles à la répartition des sièges seraient celles qui ont pu obtenir 20% des suffrages valablement exprimés au plan national. Plus concrètement, si le nombre de suffrages valablement exprimés au plan national est de 100, il faudra réunir 20 suffrages, peu importe leur provenance pour accéder au droit à la répartition des sièges.

Mais cette lecture qui, à priori,  devrait rendre inconstitutionnelle les dispositions de l’article 146 du code électoral a été écartée par le juge constitutionnel  dans sa décision DCC 24-040 du 14 mars 2024.  La haute juridiction a accepté de déclarer conforme à la Constitution les prévisions de l’article 146 en ce qui concerne l’obligation de réunir 20% du suffrage exprimé au niveau de chaque circonscription électorale législative.

Pour le juge, « les conditions édictées par l’article querellé étant identiques à l’ensemble des circonscriptions électorales législatives du pays, elles sont donc nationales »  et, par conséquent, ne méconnait pas l’article 81 nouveau de la Constitution.  Cette décision s’impose à tous et est sans recours. Néanmoins, on peut se permettre de noter une volonté assumée du juge de valider le filtrage ( en réalité, l’exclusion) au niveau local avant la répartition des sièges au niveau national.

À partir de là, l’exigence de 20 % par liste individuelle et par circonscription électorale n’est pas un critère de répartition locale des sièges, mais bien une condition d’accès à la participation à la répartition nationale des 109 sièges. En pratique, l’article 146 s’attache au « système du quotient électoral » pour la première attribution de 85 sièges, et  à « la règle de la plus forte moyenne » pour les 24 sièges « exclusivement réservés aux femmes ».

Pour tout dire, une liste qui n’atteint pas ce seuil dans ne serait-ce qu’une seule circonscription est exclue de toute attribution de siège, y compris là où elle aurait été majoritaire. Peut-on persister à dire que cela n’a rien de crisogène ?

 

B-   Une règle d’exclusion

Le dispositif issu du premier alinéa de l’article 146 du Code électoral ne se contente pas d’introduire un seuil technique d’accès à la répartition des sièges. Il opère, en réalité, un mécanisme d’éviction radical, en passant de 10% à 20%, ce qui, manifestement réduit le champ de la représentation parlementaire à une double exigence cumulative de performance et d’ancrage territoriale totale.

Même si dans le contrôle à priori opéré dans la décision DCC 24-040 du 14 mars 2024 ,  le juge constitutionnel a validé ce dispositif au nom de l’uniformité des conditions posées à travers les circonscriptions, il n’en demeure pas moins que la norme législative, dans ses effets concrets, fragilise plusieurs garanties essentielles de l’État de droit démocratique.

Premièrement, on note une rupture avec le principe constitutionnel d’égalité du suffrage prévu à l’article 6 de la Constitution. Ce principe d’égalité du suffrage, réaffirmé par différents instruments juridiques internationaux ( article 25 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques ; article 3 de la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance) implique que chaque électeur dispose d’un droit de vote égal en valeur et en efficacité , et que chaque suffrage exprimé doit produire un effet raisonnablement équivalent sur l’issue de l’élection. C’est concrètement cet équilibre qui est rompu par l’article 146.

En exigeant 20 % par circonscription comme condition préalable de  participation à la répartition des sièges, le législateur a neutralisé le poids électoral global des différentes listes. Même si elles ont réussi à obtenir 19,9% des suffrages exprimés dans chacune des circonscriptions, et même si elles recueillent  le plus grand nombre de suffrages sur l’étendue du territoire national, pris dans sa globalité, elles n’ont droit à aucun siège.

La conséquence  directe est qu’une voix exprimée en faveur de telles listes devient sans impact sur la représentation. Ainsi, les votes des citoyens A et B n’ont pas la même force, selon la performance de la liste qu’ils soutiennent. Il s’agit d’une inégalité substantielle du suffrage masquée par une égalité formelle ( même condition pour tous les partis).

Deuxièmement, l’article 146 cause une distorsion de la représentativité démocratique. Dans le régime proportionnel, le principe est que les sièges soient attribués selon le poids réel des suffrages exprimés en faveur de chaque liste, avec comme idée structurante que les partis majoritaires n’écrasent pas les minoritaires. C’est d’ailleurs l’une des solutions à la crise de la représentativité, avec laquelle, les citoyens arrivent à se déplacer pour voter dans l’idée que leurs choix, aussi minoritaires soient-ils, pourrait être représentés au sein du parlement.

Or, le mécanisme de l’article 146 modifie cette logique , non pas en affectant les règles de répartition des sièges elles-mêmes (quotient électoral et plus forte moyenne demeurant), mais en restreignant radicalement le cercle des listes autorisées à participer à cette répartition. La conséquence est la suivante : une liste ayant obtenu, par exemple, 19,9 % dans chacune des circonscriptions , soit un score national agrégé élevé et homogène, serait  exclue , alors qu’une « coalition », dans laquelle chaque membre atteint 10 % nationalement, pourrait accéder à la représentation avec un total de voix inférieure. C’est à ce niveau que se trouve la distorsion.

Enfin, troisièmement,  il y a une atteinte manifeste au pluralisme choisi par le constituant originaire de 1990.  C’est un choix dangereux que de limiter la démocratie à un exercice de domination majoritaire. La démocratie, c’est aussi la coexistence, la reconnaissance et la représentation des différentes sensibilités exprimées par le corps électoral. En ce sens, le pluralisme est une condition ontologique du système représentatif, tout aussi une exigence constitutionnelle marquée dès le préambule de la Constitution.

Ainsi, en conditionnant l’accès à la représentation à une telle performance, l’article 146 introduit un mécanisme d’exclusion des courants minoritaires ou émergents qui pourraient avoir un enracinement national réel sans une implantation équivalente.  Clairement, le législateur a voulu favoriser les grandes formations politiques, souvent pilotées par les gouvernants du moment, et/ou qui disposent de ressources considérables, au détriment des expressions politiques alternatives.

Pour en avoir une illustration palpable, il faut s’intéresser à la relation entre le financement public des partis politiques, le besoin de financement pour une implantation globale des partis et l’esprit de la réforme du système partisan. Tout est là. Ce système conduit, sans doute,  à un appauvrissement de l’espace politique et une minimisation de la fonction critique que les groupes minoritaires peuvent jouer.

Le juge aurait pu penser à cela, en testant la nécessité, la proportionnalité et la légitimité d’une telle restriction du suffrage et de la représentation, et en  analysant si un seuil moins élevé ne pourrait pas atteindre le même objectif de structuration du système partisan.

 

II- L’exception stratégique relative aux accords de coalition

 

Face à la rigueur du seuil d’éligibilité de 20 % par circonscription, le législateur a ménagé une issue particulière. Il s’agit d’une exception au profit des coalitions parlementaires ( A) que l’on peut analyser aussi, à bien d’égard, comme source d’inégalités ( B).

 

A-   Une exception au profit d’un nouveau paradigme du système partisan

L’article 146, après avoir érigé en principe, le franchissement par liste et par circonscription électorale législative du seuil de 20% du suffrage exprimé, a créé une exception qui s’aligne directement sous le registre du nouveau paradigme du système partisan au Bénin.

En son deuxième alinéa, l’article 146 dispose que : « Toutefois, pour les partis politiques ayant conclu et déposé à la Commission électorale nationale autonome préalablement à la tenue du scrutin un accord de coalition parlementaire, il sera procédé, pour le calcul du seuil prévu à l’alinéa précédent, à la somme des suffrages de ceux ayant recueilli au moins dix pour cent (10 %) des suffrages exprimés au plan national. »

Deux éléments fondamentaux structurent ce dispositif : une condition formelle , tenant à la conclusion préalable d’un accord de coalition[3] déposé, et une condition matérielle , tenant à la performance électorale minimale de chaque entité partie à l’accord.

La première lecture, qui découle de la philosophie globale de la « réforme du système partisan », c’est une volonté du législateur d’éviter la multiplication des partis politiques et de contraindre les formations politiques à se positionner avant le vote , dans une logique de formation de ce que le Président Talon appelle « de grands ensembles ».

Mais cette exception, si elle semble promouvoir la dynamique des « grands ensembles », elle s’avère instrumentale en ce sens que l’accord de coalition ne donne lieu ni à une liste commune ni à une fusion temporaire des partis. Chaque entité conserve son identité propre, son programme ainsi que ses candidats. La coalition n’est donc pas un espace d’élaboration politique partagée , mais un instrument d’optimisation dont la fonction est de permettre de  franchir le seuil d’éligibilité.

L’autre point de fracture du dispositif, c’est le fait que seuls les partis membres de l’accord de coalition ayant obtenu individuellement au moins 10% des suffrages au plan national  peuvent jouir de la sommation des voix pour atteindre les 20% donnant accès à la répartition des sièges. Une analyse attentive permet de comprendre, sans détour, que l’accord de coalition n’est pas un mécanisme d’inclusion, mais un outil d’hiérarchisation de l’exclusion. Pour la simple raison que les partis faibles, parties à un accord de coalition, et qui n’ont pas pu réunir 10% des suffrages au plan national sont exclus, car leur contribution jugée, à ce moment, statistiquement faible.

Au fond, l’accord de coalition permet de redéployer le mécanisme d’exclusion à une autre échelle, l’objectif étant de renforcer les grands ensembles, une certaine oligarchisation du champ politique.

 

B-   Une exception source d’inégalités

Contrairement à une coalition électorale traditionnelle dans laquelle les partis présentent une liste commune et un programme partagé,  l’accord de coalition prévu par l’article 146  du code électoral permet à chaque parti de conserver sa propre liste. L’électeur est donc confronté à plusieurs listes formellement distinctes , mais liées par un accord dont le contenu politique lui échappe. En pratique, l’accord de coalition, en ne faisant pas la promesse d’une gouvernance coalisée, ne permet pas non plus au citoyen, l’électeur, de savoir si son vote contribuera à une stratégie commune ou à une dynamique isolée.

En science politique, c’est ce que les spécialistes, comme Steven Levitsky, dans « How Democracies Die »,  appellent « la capture » du pouvoir, la capture de la démocratie, la dépossession de la volonté populaire, bref  le détournement de la volonté du peuple au profit d’une autre volonté, souvent étrangère à l’intérêt général.

Mais ce n’est pas tout.  Le mécanisme instaure une potentielle inégalité entre les listes ayant franchi le seuil des 20% seules et celles qui ont joui de l’accord de coalition pour se contenter de réunir 10% sur le plan national. Le résultat est le suivant : une liste ayant échoué à atteindre les 20 % dans plusieurs circonscriptions peut néanmoins accéder à la répartition des sièges dans ces mêmes circonscriptions, par l’effet mécanique de la coalition, là où une autre liste, n’ayant pas conclu d’accord, mais ayant obtenu un résultat équivalent ou supérieur, en est exclue. Encore une fois, il faut sérieusement questionner la pertinence, l’objectivité, la nécessité la proportionnalité et la légitimité de ces différents mécanismes.

Et pour finir, en démocratie, les inquiétudes des uns et des autres, les craintes partagées à la fois par une partie de la classe politique et par la société civile, les alertes des confections religieuses ne doivent pas être perçues comme des troubles, mais comme des signaux du bon fonctionnement du débat démocratique. Ces inquiétudes, il faut les prendre au sérieux,  et,  au moins, accepter de questionner les réformes qui font tant objet de désaccord.

Une telle démarche assure une certaine convergence entre l’action politique du gouvernant, au nom du peuple, et ce que le peuple, ou ses composantes estiment être juste, nécessaire pour un vivre ensemble harmonieux, vecteur du bien-être global que chaque fraction du peuple béninois appelle de tout vœu.

Il faut en prendre conscience et agir quand il est encore temps, car, John Kennedy l’avait si bien dit, « those who make peaceful revolution impossible will make violent revolution inevitable»[4].

[1] Alinéa 1^er de l’article 146

[2] Article 80 de la Constitution

[3] Il convient de rappeler ici que les notions d’alliance et de coalition de partis politiques ont été sortis de notre ordonnancement juridique à partir de 2018, avant de réapparaître en 2024 sous une forme non assumée par le législateur. En réalité, ce que l’on qualifie aujourd’hui d’accord de coalition parlementaire ne constitue rien d’autre qu’une réactivation du principe d’alliance de partis politiques. L’accord de coalition parlementaire s’inscrit dans la continuité des ententes négociées entre partis en vue de la conquête ou de l’exercice du pouvoir.

Giovanni Sartori et William Riker ont proposé une typologie des alliances politiques, fondée sur plusieurs critères discriminants. Selon le moment de la formation, on distingue les alliances électorales, conclues en amont du scrutin pour mutualiser les ressources, éviter la dispersion du vote et accroître les chances de victoire, des alliances post-électorales, établies après les élections, généralement dans un contexte de fragmentation, afin de former une majorité parlementaire stable.

En fonction de leur nature, les alliances peuvent être idéologiques, lorsqu’elles rassemblent des partis partageant des valeurs ou programme convergent, ou bien opportunistes, lorsqu’elles procèdent de considérations stratégiques de court terme ou de survie politique, sans affinité programmatique. (Bonnet Gilbert,Schemeil Yves, « La théorie des coalitions selon William Riker  Essai d’application aux élections municipales françaises de 1965 et 1971 » , in Revue française de science politique, p. 234)

Au regard de cette typologie, il apparaît que l’accord de coalition parlementaire prévu à l’article 146 du Code électoral s’apparente davantage à une alliance opportuniste, voire électoraliste, en ce qu’il ne repose pas nécessairement sur une convergence idéologique. À l’inverse, le régime juridique des alliances tel qu’il prévalait avant la réforme de 2018 relevait davantage du modèle d’alliance électorale, avec une certaine ouverture des possibilités.

Il importe donc de ne pas se laisser abuser par les oscillations du législateur sur cette question. Les allers-retours opérés sans justification traduisent moins une évolution du droit béninois des partis politiques qu’un rétropédalage inachevé.

 

[4] John F. Kennedy, discours du 13 mars 1962