A l’heure où la menace terroriste engendre des défis sécuritaires sans précédent, plongeant les États dans un bras de fer inévitable, le droit fait la promesse d’une sécurité durable et d’une justice effective. En Afrique, où la précarité sociale est galopante, la multiplication des attaques terroristes malmène les appareils sécuritaires des États.[1]
Les chiffres du rapport 2023 de l’indice mondial du terrorisme renseignent que 60 % des décès attribués à des groupes terroristes en 2022 ont eu lieu en Afrique subsaharienne. Selon le même rapport, cinq des dix pays du monde les plus touchés par le terrorisme sont africains. Sans être exhaustif, la Tunisie, l’Algérie, l’Égypte, la Libye, le Mali, le Nigéria, le Cameroun, le Tchad, le Niger, la Somalie, le Kenya, le Burkina Faso ont tous été victimes. Les derniers développements du phénomène au Bénin et au Togo sont inquiétants. L’Afrique devient, semble-t-il, la plaque tournante du terrorisme transnational.
Dans un contexte de multiplication des foyers de conflits, d’élargissement des poches de radicalismes, de montée des violences politiques, l’ascension du terrorisme affiche la vastité de la menace que les mouvements terroristes font peser sur les États africains. La crainte de l’enfouissement de l’Afrique dans un colimaçon de violences est présente, sinon, au moins pressenti.
Mais ce phénomène qui stimule la réaction des États et de l’Union Africaine, il faut le dire, ne fait l’objet d’aucune définition consensuelle, unanimement admise. Au fond, ce désaccord persiste en raison de ce que les tentatives de définition visent la maitrise du champ d’action du phénomène, alors qu’il est social et ses variables « sont trop nombreuses pour qu’il soit possible d’en donner une définition simple et pratique »[2] Ce que font les législations, c’est de déterminer les faits qui constituerait des actes terroristes.[3]
De toute évidence, les États ne manquent pas de réaction. L’inscription de ces réactions individualisées dans un moule global est soupçonnée d’être la promesse d’une lutte efficace.
Dans cette arène complexe et cruciale d’espérance de sécurité, l’Union Africaine brandit la plume du droit pour contrer le phénomène, établissant ainsi un bouclier juridique en faveur de la paix et de la stabilité. Le temps est passé. Mais le phénomène prend de l’ampleur. Les questionnements se multiplient. Et une question revient avec insistance. Les prévisions normatives et institutionnelles de l’Union Africaine rendent-elles possible une lutte efficace contre le terrorisme sur le continent ? Au fond, l’Union Africaine propose une bactérie d’instruments et de mécanismes juridiques. Mais, il subsiste encore des invraisemblances. Parce que les provisions de l’Union Africaine émergent avec une multitude d’autres, secrété ailleurs. Et pourtant, les difficultés peuvent être endiguées. L’espoir est encore là avec le devoir d’entreprendre des actions holistiques pouvant restaurer la paix et la sécurité collective.
I- UN SYSTEME JURIDIQUE PARADOXAL
L’ampleur du phénomène du terrorisme a été telle l’organisation continentale a été obligée de prendre plusieurs initiatives, tant en matière de prévention que de répression des actes terroristes, en vue de contribuer à son éradication totale sur le continent. Il s’agit aussi bien d’instruments que de mécanismes juridiques. Un système juridique paradoxal siège entre la curieuse diversité des instruments et l’hétérogénéité des mécanismes en Afrique.
- La curieuse diversité des instruments juridiques
Si la menace terroriste n’est pas nouvelle en Afrique[4], le déploiement du contreterrorisme juridique de l’Union Africaine[5] est relativement récent. C’est à l’occasion du 35e sommet de l’OUA de Juillet 1999 que la Convention d’Alger sur la prévention et la lutte contre le terrorisme a été adoptée. Il s’agit du texte qui traduisait le premier accord à l’échelle africain, dans la lutte antiterroriste.[6] La réunion intergouvernementale de haut niveau tenu à Alger en 2002 a favorisé l’élaboration d’un plan d’action[7] dont l’objectif est de concrétiser les engagements et les obligations des États issus de la Convention.
La convention sera suivie d’un protocole y relatif. Adoptée en 2003, l’instrument devra attendre une décennie pour entrer en vigueur le 26 février 2014, soit 30 jours après le dépôt de son quinzième instrument de ratification.[8] Ledit protocole crée un mécanisme de mise en œuvre et affirme l’obligation de respecter les droits et libertés fondamentales. Plusieurs autres mesures non conventionnelles ont été prises par l’Union.[9] La nomination, en octobre 2010, du Représentant spécial de l’UA pour la coopération contre le terrorisme et l’adoption en juillet 2011 d’une loi-type sur la lutte antiterroriste pour assister les États sont également des mesures prises.
La conscience de la nécessité d’instruments juridiques est présente. Mais à quoi servent des instruments juridiques adoptés et entrées en vigueur s’ils ne sont pas en mesure de régler les problèmes les ayant suscités ?
Intéressons-nous au contenu des instruments. D’abord, la convention établit, en son article 1er, une définition suffisamment étendue et ambiguë, non pas du terrorisme mais de l’acte terroriste.[10] Sans doute, les expressions « selon certains principes », « contributions » et « encouragement » sont dépourvues de contenu clair et précis. Puis, en les codifiant comme des modalités d’acte terroriste, la définition proposée favorise une criminalisation de l’exercice de certains droits comme le droit à la grève. Pire, en n’aboutissant pas à une définition claire, stricte et précise de ce que constitue le terrorisme, le législateur continental a méconnus[11] le principe de légalité des crimes et des délits – nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege.[12]
Ensuite, la convention prévoit des principes directeurs pour gouverner la coopération continentale. Il s’agit de l’harmonisation du droit interne des Etats, de la coopération interétatique et du jugement ou la livraison réciproque des auteurs présumés d’actes terroristes. Un autre élément important est celui affirmé dans le protocole : le respect des règles du droit international, y compris donc les droits humains, à travers les différents instruments juridiques pertinents, aussi bien de l’Union que du système onusien.
En regardant de plus près, on observe globalement que ces instruments donnent des pouvoirs discrétionnaires très larges aux autorités exécutives et, parallèlement restreignent la jouissance de certains droits fondamentaux, posant ainsi le problème de leur compatibilité avec le droit international des droits humains.
Paradoxalement, les nombreux instruments adoptés, au-delà même de leurs faiblesses peinent à se concrétiser. Comme le disait Idriss Deby, « Nous nous réunissons souvent, nous parlons toujours trop, nous écrivons beaucoup, mais nous n’agissons pas assez et parfois pas du tout »[13].
Deux constats permettent d’en arriver à la même conclusion. D’une part, 41 sur les 53 États membres ont ratifié la convention d’Alger entrée en vigueur depuis le 06 novembre 2002 et seulement 15 États ont ratifiés le Protocole additionnel adopté en 2004 et entré en vigueur le 26 février 2014, une décennie après son adoption. Alors même que ce dernier devrait renforcer la cohérence des actions. D’autre part, les États se sont obligés à soumettre périodiquement des rapports au Conseils de Paix et de sécurité, sur les mesures de prévention et de lutte prises.[14] Très peu d’États font cet exercice.
Au demeurant, en l’absence de demande formelle d’expertise juridique de la part des États, certains parmi eux instrumentalisent encore la législation antiterroriste pour réprimer la société civile, la presse et l’opposition politique.[15]
Plusieurs mécanismes ont également été créés, çà et là, dans l’optique de permettre à l’Afrique de mieux s’organiser contre le phénomène.
- L’hétérogénéité des mécanismes
L’hétérogénéité des mécanismes juridique contreterroriste tient à deux éléments fondamentaux. D’une part, la prise en compte de la menace terroriste dans le dispositif institutionnel et organisationnel de l’organisation panafricaine. D’autre part, la multiplicité des mécanismes régionaux, intervenant dans le même spectre d’action.
D’abord le premier aspect. Dès 2004, l’autorité exécutive de l’Union Africaine[16] a intégré un Département Paix et Sécurité (DPS) dans son administration. Elle lui assigne le rôle de soutien au Conseil de Paix et de Sécurité de l’Union dans la mise en œuvre de la Politique commune africaine de défense et de sécurité et la promotion de la paix. Un Commissaire à la Paix et à la Sécurité est chargé du suivi des questions liées au terrorisme.
La même année, le Centre Africain d’Etude et de Recherche sur le Terrorisme (CAERT) a été créé. Il s’agit d’une structure de centralisation des informations, des études et des analyses sur le terrorisme et les groupes terroristes. Il contribue avec un réseau de 47 points focaux nationaux et 7 points focaux régionaux à développer des programmes de renforcement des capacités en matière de lutte antiterroriste des États membres de l’UA. Mais, il doit maintenir une coopération avec le Comité des Services de Renseignement et de Sécurité de l’Afrique (CISSA)[17]
Avec la transnationalisation des groupes « criminalo-salafistes » ou « narco-terroristes », les polices africaines ont réfléchi à la mise en place du Mécanisme africain de coopération policière dénommé « AFRIPOL » dont le rôle est d’accroître la coopération policière.
Ensuite le second aspect. Les mécanismes précédemment présentés ont pour vocation de contribuer au contreterrorisme à l’échelle du continent. Mais d’autres initiatives visant une localisation des solutions sont prises d’abord par l’Union Africaine, et ensuite par les organisations régionales.
Dans le cas de l’Union Africaine, les mécanismes déployés « revêtent soit la forme de missions avec envoi d’experts et/ou de troupes sous les auspices de l’UA, soit la forme de programmes visant à accroître la coopération sécuritaire entre les États de la zone d’intervention en vue de faire face à la menace terroriste.[18]
Que ce soit avec le Processus de Nouakchott[19], la Mission de l’Union africaine pour le Mali et le Sahel (MISAHEL)[20], le Centre de coordination des opérations conjointes de l’AMISOM (CCOC)[21], l’Initiative de coopération régionale sous conduite de l’UA pour l’Élimination de l’Armée de Résistance du Seigneur (ICR-LRA) ou la Force Multinationale Mixte (MNJTF)[22], on note que l’organisation panafricaine est sur tous les fronts. Mais la question qui se pose est de savoir si cette diversité de mécanismes perme d’avoir des résultats.
La multiplication des mécanismes régionaux à l’initiative des communautés économiques régionales témoigne à suffisance du résultat mitigé de l’action de l’Union Africaine.
Dans une région comme le Sahel, après avoir salué les timides résultats obtenus à travers la coopération entre les services de renseignement et se sécurité, ayant conduit à l’arrestation de djihadistes[23], il faut également constater la difficulté, de plus en plus remarquable, à maitriser la montée en flèche du nombre d’attaques terroristes. Faut-il également le dire, l’Union Africaine peine à juguler les campagnes de terreur lancées par les organisations terroristes sur le continent.
Mais au-delà, « il est régulièrement admis qu’il existe un lien inextricable entre la souveraineté budgétaire en matière de défense, l’autonomie stratégique et l’indépendance politique sur la scène internationale »[24]. L’Union Africaine gagnerait à y travailler.
Le constat est clair. Les mécanismes sont non seulement disparates et routiniers, mais adoptent rarement des approches effectivement systémique et méthodique. Ce qui peut influencer l’efficacité même de l’action internationale. Pourtant, c’est possible. Et d’autres l’ont déjà fait.
II- DES PARADOXES SURMONTABLES
Face à frénésie des actes terroristes, les peuples africains sont fragmentés. Il est important de les unir, par des actions holistiques. Et à ce moment, ils auront la paix et la sécurité, aspirations de tout peuple.
- L’urgence d’une stratégie globale
La complexité des défis sécuritaires et la constante évolution du phénomène terroriste requiert de la part des Etats, une politique globale et coordonnée, suivant une stratégie holistique, capable d’éteindre les feux allumés par le terrorisme sur le continent. Sur ce chantier, le leadership de l’Union africaine est attendu.
Même si la lutte contre le terrorisme est avant tout, une compétence nationale, ce qui justifie l’activisme attendu de l’Union, c’est la transnationalité du phénomène. Précisément en matière de globalisation de la politique de lutte contre le terrorisme, l’expérience de l’Union européenne[25] présente des mécanismes inspirants.
Déjà en 2005, l’Union européenne a élaboré une stratégie contreterroriste qui s’articule autour de quatre domaines d’actions. Il s’agit de la prévention, de la protection, de la poursuite et de la réaction.[26] A chacun de ces domaines sont associée une politique, des institutions, des objectifs SMART[27] et une stratégie de mobilisation des ressources nécessaires à leurs réalisations.
Le premier domaine d’action, la prévention, consiste à « empêcher que les individus se tournent vers le terrorisme en s’attaquant aux facteurs et causes profondes qui mènent à la radicalisation et au recrutement en Europe et au niveau international »[28]
La mise en œuvre de cette vision repose sur une stratégie de lutte contre la radicalisation et le recrutement de terroristes, basée sur la coordination des politiques nationales, le partage d’informations et le recensement des bonnes pratiques. Dans ce cadre, le Réseau de sensibilisation à la Radicalisation (RAN) est institué et représente le mécanisme qui soutient l’Union en mettant en relation, les différents acteurs intervenants dans la lutte contre la radicalisation et le recrutement des personnes pour la cause terroriste. Par ailleurs, le Centre pour l’Analyse de l’Information et Europol contribuent également à l’évaluation continue des menaces pesant sur les États membres, avec une méthode axée sur la coordination et le partage d’information. L’utilisation des technologies les plus efficaces en la matière participe à maitriser les ressorts de la prévention.
À travers la protection, l’Union vise à « protéger les citoyens et les infrastructures et réduire leur vulnérabilité aux attentats en renforçant la sécurité des frontières, des transports et des infrastructures critiques »[29]. Mais la protection vise également la réduction des conséquences d’éventuelles attaques terroristes. A cet effet, le Système d’Information Schengen et le Registre des Passagers Aérien (PNR), Frontex, et Airpol, s’investissent dans la surveillance et la sécurisation des frontières terrestres et maritimes de l’union.
« Enquêter sur les territoires et poursuivre les terroristes à l’intérieur des frontières européennes et au-delà, empêcher la planification, les déplacements et les communications, désorganiser les réseaux de soutien, empêcher l’accès au financement et au matériel nécessaire à la réalisation des attentats et traduire les terroristes en justice ».[30] C’est l’objectif du troisième domaine d’action qui concerne la poursuite. Le soutien apporté en matière de poursuite est assuré par Eurojust – qui facilite la coopération judiciaire – avec le concours d’une palette d’outils à l’instar du Mandat d’arrêt européen et le Système Ecris, qui connecte les bases de données contenant les casiers judiciaires. Europol y joue aussi un rôle déterminant en facilitant la coopération policière.[31]
Le dernier pylône de la stratégie de l’Union européenne, c’est la réaction. « Se préparer, dans un esprit de solidarité, à faire face aux conséquences d’un attentat terroriste et à les atténuer le plus possible en améliorant les capacités de l’UE à gérer les effets de l’attentat, la coordination de la réaction et les besoins des victimes ». Grâce à cette vision, l’Union encourage la mise en place d’un Dispositif de coordination des crises assorti de procédures opérationnelles pour soutenir les victimes d’actes terroristes. Une diversité d’outils accompagne ce mécanisme qui est d’une densité particulière.[32]
Il faut noter que la totalité de ces mécanismes de l’Union européenne est coordonnée par un Coordonnateur de la lutte contre le terrorisme, siégeant à Bruxelles.[33]
Ce dispositif, loin de virer dans un mimétisme idiot, peut et devrait servir d’inspiration aux hauts responsables de l’Union Africaine. La définition en amont d’une stratégie globale, intégrant des indicateurs de performance, avec des mécanismes d’évaluation, peut faciliter la coordination de l’action, gage d’une lutte efficace.
Il permettra d’orienter les actions de l’Union et ses partenaires. Cette globalisation n’exclut pas la conception de stratégies régionales mais les États devront s’entendre pour que ces derniers, bien que nécessitant d’être ajusté aux besoins spécifiques, entrent dans les cordes de la stratégie continentale. Le développement d’approches multisectorielles[34] et multidimensionnelles[35] avec une implication effective de toutes les structures de l’Union Africaine constitue donc un véritable levier.
Aussi, il est indispensable que ces différents mécanismes soient calibrés selon l’approche basée sur les droits humains. Sur ce chemin, le respect effectif du droit international des droits de l’homme est la clé.
Le travail de l’Union africaine, par ailleurs, doit suivre la voix de l’espérance des peuples, au nom d’une Afrique où la paix et la sécurité sont une réalité.
- Pour une Afrique pacifiée et sécurisée
Pour emprunter au vocabulaire sociologique, la menace terroriste en Afrique est un fait social total. C’est-à-dire une sorte de pathologie à partir de laquelle on peut lire l’ensemble des maux et faiblesses structurelles qui affectent le continent.[36]
Le terrorisme a évolué au fil des ans, devenant de plus en plus complexe, organisé et meurtrier. Les peuples aspirent à la paix durable. Ils souhaitent de tout vœu jouir du droit fondamental à la sécurité. Or l’interdépendance entre les droits et libertés fondamentales implique que l’impossibilité de jouissance d’un droit implique directement un manquement par rapport à d’autres.
En absence de paix et de sécurité[37], ni les droits civils et politiques ni ceux sociaux et économiques ne peuvent s’accomplir véritablement. Si la sécurité est perturbée, la vie, la santé, l’éducation, le travail, les loisirs le sont également. D’ailleurs, il est suffisamment démontré que le terrorisme nait, en grande partie des frustrations sociales, politiques, économiques ou religieuses non prévenues.
La réalité est telle que la relation entre la paix, la sécurité et le terrorisme, telle celle entre les droits fondamentaux, obéit à une véritable interconnexion. Au fond, du « managment » efficace de cette interconnexion dépend la stabilité et la prospérité des sociétés africaines.
Pour tout dire, il est important d’activer un contreterrorisme global efficace pour espérer atteindre l’Afrique différente et meilleure voulue et affirmée dans l’Agenda 2063.
Une Afrique prospère fondée sur la croissance inclusive et le développement durable, où règnent bonne gouvernance, démocratie, respect des droits de l’homme, justice et état de droit. Un continent intégré, uni sur le plan politique, vivant dans la paix et dans la sécurité. Une Afrique dont le développement est axé sur les populations, qui s’appuie sur le potentiel de ses populations, notamment celles des femmes et des jeunes, qui se soucie du bien-être des enfants.
Ce sont là les aspirations des peuples africains, qui rêvent, qui aspirent, et espèrent encore. La menace terroriste offre une opportunité de collaboration et de coordination aux États africains. Il suffit pour l’organisation panafricaine de la saisir. Avec espoir et engagement. Et un jour, l’Afrique se réjouira de la paisibilité et de la sécurité qu’elle garantit à ses populations.
[1] Les fréquentes attaques terroristes en sont la preuve.
[2] Hans-Peter GASSER, « Interdiction des actes de terrorisme dans le droit international humanitaire », Revue internationale de la Croix Rouge,1986, p.208.
[3] Le cas au Bénin
[4] il s’est progressivement implanté sur le continent depuis le début des années 1990, avec entre autres , le Groupe islamique armé après l’annulation par le pouvoir algérien des élections qui avaient consacré la victoire du Front Islamique du Salut
[5] Ancienne Organisation pour l’Unité Africaine (OUA)
[6] La Convention d’Alger est entrée en vigueur le 6 décembre 2002 et a été, au 18 juillet 2023, ratifiée par 43 États sur les 50 ayant signés. https://urlis.net/dsjfkbsn
[7] Ce plan intègre des dispositions spécifiques relatives notamment à la police et au contrôle des frontières, aux mesures législatives et judiciaires, à la répression du financement du terrorisme, à l’échange d’informations et à la coordination
[8] La dernière ratification émane du Togo et remonte à 2017
[9] Les résolutions (256) 2009 et (136) 2014 de l’UA, prises pour lutter contre le financement du terrorisme, renforcer les capacités nationales et promouvoir la coopération internationale en matière de lutte antiterroriste
[10] L’article 1er dispose que « tout acte ou menace d’acte en violation des lois pénales de l’État
[11] Expression tirée de la jurisprudence de la cour constitutionnelle du Bénin, qui signifie « violer »
[12] Ce principe est une norme du jus cogens
[13] Discours du président Idriss Deby lors de l’ouverture du 26e sommet de l’UA le 30 janvier 2016.
[14] Article 3-h du protocole
[15]Voir l’avis n° 51/2022 du Groupe de travail des Nations Unies sur les détentions arbitraires dans l’affaire Reckya Madougou, Bénin https://shorturl.at/fqFHV
[16] La Commission Africaine
[17] e CISSA a été fondé le 26 août 2004 à Abuja (Nigéria) afin d’aider l’UA et ses structures à cerner les menaces et les défis sécuritaires du continent. C’est un mécanisme de dialogue, d’étude, d’échange d’informations et d’analyses,
[18] Joseph L. NGOULA, L’Union Africaine à l’épreuve du terrorisme : forces et challenges de la politique africaine de sécurité, Cameroun, avril 2016
[19] Lancé en mars 2013, il vise le renforcement de la coopération sécuritaire et l’opérationnalisation de l’Architecture africaine de paix et de sécurité (AAPS) dans la région sahélo-saharienne
[20] Structure de l’UA chargée de la mise en œuvre de la Stratégie de l’UA pour la région du Sahel
[21] Née sur les cendres de l’Unité de Fusion et de Liaison de Mogadiscio, elle contribue au partage d’information et à la coordination des opérations, notamment avec les autorités somaliennes
[22] Soutien de l’Union à une force nationale dans la lutte contre Boko Haram
[23] Arrestation de 14 terroristes présumés lors d’une opération dans le sahel, 9 juin 2023, https://t.ly/rjV50
[24] Joseph L. NGOULA, L’Union Africaine à l’épreuve du terrorisme : forces et challenges de la politique africaine de sécurité, Cameroun, avril 2016
[25] L’Union européenne est une union politico-économique sui generis de vingt-sept États européens qui délèguent ou transmettent par traité l’exercice de certaines compétences à des organes communautaires.
[26] « Stratégie de l’Union européenne visant à lutter contre le terrorisme », Coordonnateur de la lutte contre le terrorisme, novembre 2005
[27] SMART est un acronyme utilisé pour parler des attributs qu’un objectif doit posséder. Un objectif SMART est un objectif spécifique, mesurable, atteignable, réaliste et temporel. Ces objectifs doivent être clairs et facilement compréhensibles pour être le plus efficace possible.
[28] « Stratégie de l’Union européenne visant à lutter contre le terrorisme », Coordonnateur de la lutte contre le terrorisme, novembre 2005
[29] ibid
[30] ibid
[31] Joseph L. NGOULA, L’Union Africaine à l’épreuve du terrorisme : forces et challenges de la politique africaine de sécurité, Cameroun, avril 2016
[32] Il s’agit entre autres du Réseau Atlas, rassemblant les forces d’intervention de l’UE ; le Fond de Sécurité Intérieur (FSI) le Comité Permanent de Sécurité Intérieur (COSI)
[33] Le coordinateur est chargé de coordonner les activités de lutte contre le terrorisme au sein de l’UE, de suivre la mise en œuvre de la stratégie de l’UE visant à lutter contre le terrorisme et d’améliorer la communication entre l’UE et les pays tiers
[34] Développement, gouvernance, sécurité
[35] Prévention, Protection, Poursuite, Réaction
[36] Joseph L. NGOULA, L’Union Africaine à l’épreuve du terrorisme : forces et challenges de la politique africaine de sécurité, Cameroun, avril 2016
[37] En tant que prérequis de tout développement durable.
